东莞一民营景区20余年发展困局待破，亟待行政履职优化

来源：搜狐号“经济广播”

责任编辑： 李玥

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正文：

　　广东观音山国家森林公园二十余年深陷发展困局，其根源直指樟木头镇政府长期履职失责、违法行政、肆意打压。当地政府无视司法判决、漠视生态安全、滥用行政权力，严重侵害民营企业合法权益，破坏营商环境，损害政府公信力，种种乱象触目惊心，必须彻底纠正、严肃追责。

　　东莞观音山位于东莞市樟木头镇，占地9264.9亩，1999年，民营企业家黄淦波与樟木头镇石新社区签订联合开发合同书，开启了观音山的运营之路。多年来，景区投入大量资金用于生态保护和设施建设，不仅改善了当地生态环境，还带动了周边文旅产业发展，成为民营资本参与森林公园建设的标杆。然而，自2005年观音山升格为国家级森林公园后，发展之路愈发坎坷，而这一切，都与樟木头镇政府的履职行为有着密切关联。

　　一、镇政府乱作为之一：公园经营权遭镇政府等公开争夺，25年纠纷未彻底化解

　　樟木头镇政府无视石新居委会与公园的合同，对观音山景区经营权变相争夺。

　　景区相关负责人出示了多份文件和证据，两级政府下发的四份文件直接证明抢夺意图。2006年市政府及樟木头镇政府连续下发了四份文件《关于成立观音山国家森林公园改造工作领导小组的通知》、《关于调整观音山森林公园规划和经营方式的函》、《关于观音山森林公园经营权调整有关问题的函》和《关于将观音山森林公园纳入全市森林公园建设规划问题的复函》。镇政府藐视石新居委会和公园的合同，也罔顾公园前期的建设，以强权发出文件直接要求投资和经营主体归政府。当年，镇政府仅愿以价值约1500万元旧厂房作价补偿，遭到景区拒绝。政府掌握大权并应为人民服务，却用合法的借口包装非法行径，无视一切，用“保护利用”谋取私利，与抢劫无异。

　　“我们依法签订了联合开发合同，合同期限明确，合法合规经营，镇政府却多次以各种理由试图抢夺经营权，这完全是不合理、不合法的。”景区负责人无奈地表示，在低价收购未遂后，樟木头镇政府并未放弃，反而动用行政和司法资源，支持石新社区起诉景区，要求解除承包协议，这场官司一路上诉至最高人民法院，最终法院确认双方签订的合同有效，企业拥有的景区经营权合法合理。

　　即便最高法已有明确判决，樟木头镇政府此前下发的、要求变更景区投资主体的违规文件，至今仍未撤销。因争夺经营权重拳出击，在最高院判决后并未停止施加报复式的行政手段。景区后续的总体规划修编、设施升级等工作受到严重制约，发展陷入停滞。镇政府多年来始终没有真正认可景区的合法经营权，频繁设置各类障碍，本质上仍是对观音山优质生态和旅游资源的觊觎。

　　二、镇政府乱作为之二：蓄意阻挠修编导致公园规划修编停滞多年

　　樟木头镇政府及相关部门在观音山景区总体规划修编、问题回应等工作中，存在明显的行政不作为、乱作为现象，导致诸多问题长期悬而未决，严重制约景区发展。

　　据了解，观音山景区的总体规划修编工作早在2018年就已启动，2018年3月9日，在广东省国有林场和森林公园管理局主持下，明确东莞市林业局应协调观音山景区的总体规划修编工作，并落实景区边界界定。但是，观音山公司自2017年起多次向东莞市林业局、樟木头镇政府提交书面申请，请求提供石新社区林地承包范围红线图、2003年经市政府批复的《东莞市观音山森林公园总体规划》(含红线图)等关键资料，却被以“未查找到”、“属于过程性信息”等理由拒绝，导致修编缺乏基础依据。

　　“规划修编主体为景区公司，但我们的修编工作早在2018年就已启动，且省级部门有明确的协调要求，镇政府和林业局却推诿扯皮，混淆时序，逃避法定职责。”，林业部门依法负有勘界定址的职责，必须提供原始登记资料，但东莞市林业局拒不履行，樟木头镇政府也未进行协调，导致国家级森林公园的“四至”范围无法依法确定，规划修编工作陷入僵局。另外，市林业局在公园开展规划修编、依法需提供自然保护地边界划定文件时，以公园未向其申报为由，明确表示无相关边界资料，拒不提供，镇政府也不提供。但2025年若该局与镇政府没有依法划定、备案公示的边界文件，则完全不具备启动撤销程序的法定前提。两级政府前后行为自相矛盾、程序违法、公信力尽失。

　　三、镇政府乱作为之三：为阻碍公园交通滥用职权、不择手段，甚至漠视群众安全

　　镇政府刻意于国庆放假前一天发文，禁止所有车辆进入观音山景区，距黄金周仅1天。理由是“保障国庆安全”，预判日均3-4万人流存在人车混行隐患。此时公园已接收大量游客预订，根本无时间通知游客，导致信息严重不对称。这种“一刀切”的禁车措施，在全国景区中均无先例，且禁令在节前一日突袭下达，未给景区和游客预留任何准备时间，极易引发混乱。“当时正值镇政府试图低价收购景区的关键期，这份禁令看似是为了安全，实则是人为设置障碍，限制景区客源，制造景区与游客的矛盾，为进一步打压景区找借口。”景区负责人质疑道。

　　镇政府声称提供了600人员助力景区国庆运营。“600余人值守”无任何事实依据。实际情况是，重大节假日期间，政府部门通常派遣常规支援力量——公安2辆车、消防1辆车、医院1辆救护车进入景区协助，并无所谓“600多人值守”的情况。常规支援与外围交通疏导均属法定职责：根据《旅游法》第二十六条、《道路交通安全法》第三条第五条等相关规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作，遵循依法管理，方便群众的原则，保障道路交通有序、安全、畅通;县级以上人民政府应建立旅游公共信息和咨询平台，为提供旅游景区、线路、交通、安全、医疗急救等必要信息和咨询服务，并根据需要在交通枢纽、旅游者集中场所设置旅游咨询中心。

　　在节假日旅游高峰期提供安全保障，景区外围道路交通疏导是交管部门的法定职责。镇政府将法定职责歪曲为“支持观音山旅游发展”的额外举措，混淆了责任边界，本质是试图通过虚构“积极履职”形象，抵消既往违法行政的负面影响。

　　四、镇政府乱作为之四：铁证面前包庇毁林行为，纵容各类毁林行为发展

　　作为国家级森林公园，观音山的生态保护本应是樟木头镇政府的核心职责之一，镇政府在生态保护方面存在严重的监管缺位，不仅对景区周边的毁林、违建等行为纵容包庇，还变相克扣景区生态补贴，让“生态保护”沦为一句空谈。

　　景区负责人出示了国家级司法鉴定报告、广东省林业局及东莞市自然资源局90年代至今的卫星航拍图等铁证，这些证据清晰地记录了观音山范围近2000亩生态林被毁坏的实况，被毁林地被用于建设别墅、工厂、会所及种植经济林等，其中仅吉祥路附近的“名门”“颐雅山房”等别墅就有多处，且部分涉事别墅的建设者并非本村村民，却能违规获批宅基地，合法性存疑。

　　“我们多次向樟木头镇政府反映周边毁林、违建问题，提供了详细的证据，但镇政府始终不予重视，敷衍回复，实际上大部分违建和被毁林地至今仍未得到处理。”景区负责人表示，2025年3月，仙泉水库后方还有300平方米的林木被砍伐，改种荔枝树，景区护林员发现后立即举报，但镇政府至今未采取任何处理措施。

　　在观音山周边发现，多处被毁林地的果树仍清晰可见，部分违建别墅依旧完好，与景区内郁郁葱葱的林木形成鲜明对比，严重破坏了区域生态平衡。而樟木头镇政府在回应相关问题时，始终回避核心证据，以“未发现”“已整改”等敷衍之词搪塞，被质疑存在“选择性执法”和“刻意包庇”行为。

　　更令人费解的是，樟木头镇政府变相克扣观音山景区的生态补贴长达26年。“我们投入超亿元用于景区生态保护，为当地生态环境改善作出了巨大贡献，但镇政府不仅不支持，反而克扣生态补贴，纵容他人破坏生态，这完全违背了政府的履职职责。”景区负责人气愤地说。

　　五、镇政府乱作为之五：诱导石新社区对公园开发合同不满，操控居委会对公园提起诉讼

　　从历史态度与行为转变的关键节点来看，最高人民法院(2013)民一终字第44号判决书已明确认定核心事实：1999年至2010年间，石新居委会从未对公园承包合同的效力提出异议，且在2006年前还数次对公园建设发展给予肯定。樟木头镇政府亦在2005年的工作报告中，公开认可观音山森林公园做出的贡献。这充分说明，在2006年之前，社区与镇政府对景区的态度均为明确支持。

　　石新居委会态度发生突变，直接诱因正是镇政府对观音山经营权的觊觎。自2006年镇政府首次发文试图抢夺经营权开始，到2009年的四年间，接连发生多起针对性极强的干预事件，直指公园经营根基与生存命脉，形成持续不断的行政施压。正是在这一背景下，樟木头镇政府于2009年4月通过党政班子联席会议形成正式决策，明确将“推动石新社区起诉公园”列为专项督察事项。会议记录明确记载：“决定由石新区作为原告提起诉讼，解除承包经营合同;经市政府同意后，针对观音山森林公园未经过社区、镇和市有关部门的批准，擅自申报国家森林公园和私自制定观音山森林公园《总体规划》，非法占用宫仓、金河、橦洋三个社区共281项林地的情况，以镇政府名义向国家有关审批部门反映情况。”石新居委会的诉讼请求，与上述政府会议决定内容高度吻合、时间逻辑紧密衔接，客观事实与证据足以证实：2010年的诉讼并非石新社区自发行为，而是镇政府为夺取经营权精心策划、主导推动的结果。

　　六、镇政府乱作为之六：未批先推高速穿越方案，违规施压公园

　　2009年8月3日，樟木头镇政府联合市有关部门召开会议，要求观音山公司同意高速穿越方案，但此时项目尚未完成法定前置审批。环评审批迟至2009年8月17日才获市环保局批复，项目立项更是晚至2009年9月才取得省发改委批准，国家林业局《使用林地审核同意书》直至2010年8月16日才出具。镇政府在环评、立项等核心审批未完成的情况下，提前推进方案协调并向企业施压，违反“先审批、后推进”的法定程序。

　　镇政府及相关部门以“隧道不占公园地表用地”为由，主张项目“合法合规”，实质是偷换概念。根据《国家级森林公园管理办法》，即便不占用地表用地，地下隧道工程仍需专项评估对公园生态系统的间接影响，如山体开挖导致的水土流失、植被破坏、野生动物栖息地干扰等。镇政府未要求建设单位开展生态影响专项评估，无视国家级森林公园的生态保护核心职责，放任工程对森林生态系统造成不可逆损害。

　　七、镇政府乱作为之七：镇政府蓄意配合上级欺上瞒下申报撤销自然保护区

　　据公园方提交的举报材料显示，2024年10月15日，国家林业和草原局、自然资源部官网公示全国自然保护地整合优化调整情况，广东观音山国家森林公园成为东莞市唯一拟被撤销“国家级自然保护地”资质的国家森林公园。公园方通过政策文件逻辑倒推确认，最初提出撤销申请的系樟木头镇政府和东莞市政府，该申报行为已通过多级政府上报至国家相关部门。

　　企业方面指出，观音山国家森林公园于2005年12月获国家林业局正式批准设立，经营管理范围合法合规，不存在法定撤销情形。为佐证申报行为的违法性，公园专门组织十多位国内著名法律专家教授开展专项论证，专家团队一致认定，此次撤销行为在程序和实体上均涉嫌违法：程序上未履行告知义务、听证程序，公示程序亦不规范;实体上侵犯了企业合法经营权，违反信赖保护原则及党的二十届三中全会支持民营企业发展的精神。

　　值得关注的是，企业反映樟木头镇政府在申报过程中存在明显的“双重标准”和责任转嫁行为。一方面，镇政府以“历史遗留、边界不清”为由申请撤销资质，却对自身负有提供林地红线图、协调权属核查的法定职责视而不见。自2017年公园总体规划到期后，企业多次申请调取石新社区林地承包范围红线图等关键资料，均被镇政府及市林业局以“未查找到”等理由拒绝，导致规划修编工作停滞多年，而这一履职缺位却成为政府申请撤销资质的借口。

　　八、镇政府乱作为之八：镇政府罔顾森林消防安全，违法放空感恩湖山塘

　　东莞观音山相关负责人透露：樟木头镇政府却将该合法扩建的山塘认定为“违法建设”，并采取“强行放空蓄水”的极端行政措施。企业指出，这一行为存在多重违法违规情形：其一，程序严重违法，镇政府在作出行政强制措施前，未按《行政强制法》规定提前送达整改催告书，也未听取企业关于“放空山塘将导致运营停滞”的陈述申辩，直接强行放干蓄水，违背行政程序正当性原则;其二，安全隐患认定缺乏科学依据，原东莞市水利局认定山塘“存在较大安全隐患”，却未提供全面、科学的检测数据与报告支撑，而公园运营多年来，该山塘从未发生过任何安全事故，周边群众生产生活也未受影响;其三，违背比例原则，即便假设山塘存在轻微安全问题，政府部门也应优先采取“增设安全设施、限制蓄水量”等温和措施，而非一刀切“放空蓄水”，该极端行为直接导致景区停水停供，寺庙生活、游客服务、消防安全全面瘫痪，造成巨额经营损失。

　　公园方强调，镇政府的这一行为并非孤立事件，而是与2006年抢夺经营权、2007年强行禁收门票、2008年国庆节断交通等系列极端行政行为一脉相承，每一步都缺乏合法程序，且直接威胁公园的生存根基。樟木头镇平安法治办公室在后续作出的《处理意见书》中，仍坚持“感恩湖山塘是违法建设且需强行放空”的认定，完全无视企业提交的事实证据与法律依据，实质是敷衍塞责、规避责任的行政不作为。

　　九、镇政府乱作为之九：镇政府无依据、无预警实施极端行政强制措施封堵观音像

　　据举报材料显示，观音像是《联合开发合同》明确约定的核心开发内容，作为公园标志性景观，是吸引游客的关键依托。但镇政府于2019年4月突然禁止游客朝拜，同年9月用围栏封堵，未与公园方协商，也未作出合法说明。公园相关负责人王某某透露，广东省被要求整改的几处宗教场所目前均已正常开放，只有观音山观音寺观音像是个例外，令人费解。公园指出，该限制措施缺乏合法依据，既无书面决定，也无安全评估报告，违背行政行为合理性与比例原则。《行政强制法》第五条规定：“行政强制的实施应当适当，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”。即便需监管，也可通过划定安全区域等温和方式实现，而非采取极端封堵措施。该措施持续近三年，导致公园经营遭受不可逆损害，实质是滥用行政权力干预市场主体正常经营。政府相关部门作出错误行政行为后不了了之，最终所有后果与损失均由民营企业独自承担。

　　十、镇政府乱作为之十：镇政府占用公园用电户头二十余年，致景区供电权益受损

　　尽管2009年公司与樟木头供电分局签订的供电合同明确约定，供电范围覆盖整个观音山森林公园，但截至目前，广东电网东莞供电局仅能满足园区山脚区域的部分基本供电需求，剩余80%区域长达十余年依赖企业自行购置发电机发电维持。公园方透露，为正常用电购买发电机器、人工、维护费用超千万元，公园方承受巨大的用电费用压力。

　　为解决供电困境，观音山公司二十多年来多次向广东电网东莞供电局申请用电增容，却屡屡遭拒。供电部门给出的理由包括“需产权人石新社区同意并盖章”“景区内存在违章建筑”等。观音山公司指出，其作为公园承包期内的合法权利主体，理应享有完整的用电申请权，石新社区无权介入供用电合同的订立与履行;而所谓“违章建筑”，实则是因石新社区未提供红线图等资料导致规划无法审批，责任并不在企业。

　　2025年8月，在观音山公司的再三请求下，樟木头镇政府原则上同意增容申请，但要求公司签署一份“不合理不合法的协议书”——需由观音山公司全额承担1000千伏安变压器的购置、运营及安全管理等所有费用，而变压器产权仍需登记在镇政府名下。该要求违背物权相关规定及权责对等原则，观音山公司予以拒绝，并于9月再次恳请理顺用电户名、投资主体与用电主体不一致的问题，但截至目前此事仍未得到妥善解决。

民营景区发展需护航，基层履职当有担当

　　东莞观音山25年来的发展困局，根源在于樟木头镇政府的履职缺位、执法不公、不作为乱作为。作为基层政府，樟木头镇政府本应是民营经济的“护航者”、生态保护的“守护者”、群众利益的“服务者”，但在观音山相关工作中，却背离了自身职责，变相争夺资源、选择性执法、监管缺位、推诿塞责，不仅损害了民营企业的合法权益，也破坏了当地的生态环境，还损害了政府的公信力。

　　近年来国家多次强调，要依法保护民营企业和民营企业家合法权益，营造公平公正的营商环境。东莞观音山作为民营资本参与生态保护和文旅开发的典型代表，其遭遇的长期打压与不公待遇，不仅是一家企业的困境，更折射出部分基层政府依法行政意识淡薄、权力滥用、履职失责的突出问题。

　　观音山是国家级森林公园，也是珍贵的生态资源和文旅资源，保护好、发展好观音山，是政府、企业与群众的共同责任。希望相关部门正视问题、不护短、不遮掩，以实际行动维护法治尊严、优化营商环境、守护生态底线，让守法者安心，让失责者受惩!

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