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农业政策性金融支持产业扶贫融资新模式探析
来源 | 微信公众号 2020-12-02 09:01
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——以蓝田县百村产业提升项目为例

摘要:产业扶贫是建立稳定脱贫长效机制的主要路径,金融扶贫为产业发展提供资金保障,二者结合能有效提升扶贫对象的自我发展能力、实现产业内生造富。目前,大部分金融支持的产业扶贫的路径和模式,主要是支持有一定市场基础的产业化龙头企业,通过产业化龙头企业与贫困人口建立利益联结机制,实现最终带动贫困人口增收致富的目标。然而一些贫困地区由于资源匮乏,优势特色产业发展滞后,往往难以吸引优质产业化企业进行投资。蓝田县采取“政府+金融机构+公司+集体经济+农户”的模式,通过“搭桥修路”,引入农业政策性信贷资金,整合“政策”、“政府”、“金融”、“企业”和“农村集体经济”五类参与主体的资源优势,建立多方共赢的利益联结机制,在市场和产品成熟度均较低的地区发展产业、壮大集体经济、实现贫困人口稳定增收,为产业扶贫乃至乡村振兴提供了新的可复制、推广的经验。

一、前言

2013年,中国共产党吹响了脱贫攻坚新的号角,全面组织实施精准扶贫战略。经过多年连续奋斗、不懈努力,贫困人口从2012年底的9899万人减少到2019年底的551万人,连续7年每年减贫1000万人以上,取得了举世瞩目的脱贫成果。多年的扶贫工作经验教训表明,产业扶贫能够有效提高贫困人口自我发展能力,是推进贫困人口在脱贫基础上逐步致富的重要保障。2020年4月,在决战决胜脱贫攻坚的冲锋阶段,习近平总书记在陕西考察调研时再次指出,“发展扶贫产业,重在群众受益,难在持续稳定。要延伸产业链条,提高抗风险能力,建立更加稳定的利益联结机制,确保贫困群众持续稳定增收。”产业扶贫作为新时代扶贫开发的重要形式,为小农户进入大市场提供了平台,引入了现代农业发展的大格局。农村集体经济作为基层组织紧密链接农民的纽带,在推动产业发展方面有着极为重要的作用。巩固脱贫成果需要持续壮大集体经济,增强产业扶贫带动能力,为扶贫工作提供基本保障和强大动力。政策性金融作为执行国家意志,配合政府进行宏观经济管理的工具,怎样最大化发挥政策优势?支持产业发展带动集体经济,实现贫困群众持续稳定增收是一个需要不断研究和探索的问题。本文分析了蓝田县促进扶贫产业发展的生动实践,为政策性金融支持产业扶贫,进一步推动脱贫攻坚与乡村振兴提供了新的经验和模式。

二、金融支持产业扶贫的传统模式

产业发展过程经历了以分散农户“单打独斗”的小农经济到多种主体参与的市场化经济。我们大致可以将参与产业的市场主体分为农户、集体经济(合作社)、龙头企业、金融机构、政府五类。按照各地区产业发展的不同情况,将五种市场主体的进行相互组合,在产品生产、销售等环节分别依靠不同市场主体的资源优势形成产业链,实现商品的价值交换,最终带动贫困群众增产增收。金融机构在产业经济发展的不同阶段,发展出了不同的支持路径。

根据贫困地区特色产业突出、农产品产业链条完备程度可将贫困地区产业发展模式分为四种(如图1所示)。产业扶贫传统模式是由各类新型农业经营主体与贫困户形成利益联结,充分发挥农业经营主体的市场优势,带动贫困户发展,主要包括龙头企业带动模式和合作社带动模式。

对于图1中第3种情形,贫困地区尚未形成一定规模的特色产业,同时也暂未有大型农产品加工企业进驻,主要依靠当地政府提出产业发展方向并提供启动资金,引导当地村集体经济发展产业脱贫致富。在对此类产业扶贫进行金融支持的过程中,主要存在以下问题。一是在资金期限方面,信贷资金具有短期化和收益确定性特征,与扶贫培育特色产业期限长、收益不确定的特征相冲突。二是在增信措施方面,信贷资金为防范风险需要高抵押或强担保,农村地区的信用体系未建立,难以提供满足风控要求的抵押品和担保条件。此外,财预〔2017〕87号文发布后,以政府信用为扶贫企业增信的模式越发受限。三是缺乏合格融资主体,项目评估难度大。贫困地区市场化水平低,尚无合格的龙头企业入驻,农村集体经济难以达到政策性金融借款人准入条件,导致信贷资金无处可投,金融资源与产业发展存在供需错配的结构性矛盾。

目前,产业发展市场不成熟是全省的普遍情况。截止2019年末,全省103个县区中有56个县区的省级农业产业化重点龙头企业数量不足5家,陕西省县域农业特色产业发展龙头企业数量少且规模小。中国农业发展银行是我国唯一一家农业政策性银行,农发行信贷产品具有贷款周期长、贷款成本低的特征,这使得农发行在助推贫困地区产业精准扶贫时具有天然优势[7-8]。农发行陕西分行一直将服务脱贫攻坚作为一项重要工作,在市场和招商引资都不易获取的情况下,农发行陕西分行积极整合政府、政策性金融以及集体经济资源,率先走出了一条内生性产业发展的道路,为无明显特色产业且龙头企业优势资源不充分条件下的集体经济产业发展提供思路和经验。

  三、金融支持产业扶贫的创新模式--蓝田县产业扶贫的生动实践

  (一)蓝田县经济社会发展现状

蓝田县地处秦岭北麓,关中平原东南部,位于西安市郊县。县城距西安市22公里,总面积2006平方千米。蓝田自古为南北交通要道,区位优越,交通便利,西合铁路、沪陕高速、福银高速、312国道、环山公路等路网密集,位于西安大都市半小时生活圈范围内。蓝田县是一个山、岭、川、原相间并以山岭为主的农业县,山、岭占全县土地面积的80.4%,耕地面积4.04万公顷,有效灌溉面积1.15万公顷,全县总人口65.61万人。2019年生产总值(GDP)149.23亿元。其中,第一、二、三产业增加值分别为28.35亿元、35.43亿元、85.45亿元,年人均生产总值27818元。全县地方财政收入2.72亿元,地方财政一般公共预算支出42.75亿元。全县居民人均可支配收入17332元,其中,城镇居民人均可支配收入23893元,农村居民人均可支配收入14731元。2019年末全县有建档立卡户27272户95326人,其中,已脱贫户25572户92436人,在册贫困户1700户2890人。

(二)改革开放以来蓝田县统分结合产业经营的阶段性特征

1.以农户发展意愿为主的产业发展阶段——集体经济+农户。传统的产业发展家庭联产承包责任制为基础,对资源、土地劳动等生产要素进行整合,统一生产经营,形成农村合作社等集体经济。蓝田县的集体经济在2016年之前基本上都属于这种形式。由于各合作社经营规模过小、土地细碎化,产业选择有一定盲目性、农业产品销售渠道单一,产业发展缓慢。多数青壮年外出打工,农村留守人员及劳动能力有限,导致一些农村土地闲置,资源没有得到充分利用,集体经济在较长一段时间难以发挥作用。

2.以三变改革为抓手的集体经济阶段——政府+集体经济+农户。随着农村改革不断深入,激发农村集体经济活力、推动城乡一体化发展成为解决三农问题、实现乡村振兴的重要途径。政府逐渐探索通过增加财政资金投入、减免税费、简化行政流程、规划产业发展等财政手段和行政手段发挥引导支持作用,扶持合作社等新型农业经营主体,形成了“政府+集体经济+农户”的发展形式。有限程度的政府干预在前期解决了产业启动期部分资金短缺和产业选择问题,但农业产业发展见效期长,效益易受自然灾害和市场风险双重影响极不稳定,产业经营实际效果还要受到合作社自身经营状况的限制。2016年蓝田组织实施“双十双百千万工程”,蓝田县确定18个村为“三变”改革试点村,推动村集体经济发展。到2020年初,开始形成了部分产业聚集。但蓝田县集体经济整体比较分散,规模小、实力弱,政府缺乏系统性资源整合,存在项目借款主体无法准入、缺乏充足的还款来源以及信用结构难以搭建的困境,受制于资本积累不足以及运行管理制度不完善等原因,产业发展效果不明显。

3.充分资源整合下的集体经济产业发展阶段——政府+企业+金融机构+集体经济+农户。

2019年8月,蓝田县委第十六届六次全体会议审议通过的《蓝田县坚持以党建为引领壮大农村集体经济支持扶贫产业发展的实施意见》掀开了产业扶贫的新篇章。蓝田县立足县域资源禀赋,利用大城市郊区程度区位优势,因地制宜规划产业布局,按照“稳粮食、扩果蔬、强苗木、提养殖”农村经济发展战略,通过“党支部+集体经济+贫困户”经营方式,以食用菌、花椒、樱桃、草莓、葡萄、民宿六大特色产业为抓手,组建县级国有公司组织产业项目实施,出台鼓励发展集体经济奖补政策。政策性金融积极主动介入,提供优质的融资、融智、融商、融情服务,政银企搭建良好合作平台,共同研究探索支持产业发展、壮大集体经济、带动农民增收致富的发展路径,量身定制融资方案,充分发挥政策性金融在产业扶贫当先导的作用,为百个产业示范村提供坚实有力的资金保障。通过壮大集体经济,吸引贫困群众就地就业、入股分工,达到长效脱贫的目的,形成了蓝田产业扶贫的创新模式。

目前,已种植樱桃2.69万亩、花椒1.9万亩、中药材5000亩、草莓1653亩、葡萄1290亩,建成食用菌大棚1411栋、村级光伏电站70个,养殖中蜂1.3万箱、奶山羊9.8万只。

  (三)农业政策性金融支持蓝田县百村产业提升项目运作模式、现实意义及应注意的问题

  1.蓝田蓝田县百村产业提升项目运作模式

(1)建立借款主体,实行信贷资金统一管理。由于蓝田县百村产业提升项目涉及的村集体经济分布范围广,经济实力弱,资产匮乏、资本积累不足,难以筹集使用金融杠杆的最低要求资本,也难以达到政策性金融借款主体准入条件。蓝田县政府注资2050万元,成立了蓝田县人居环境建设有限公司,人居公司作为银行承贷主体,解决了村集体经济组织无法满足农业发展银行借款人准入的问题。同时政府背景下的国有公司,通过整合国有资产,拓宽了有效担保资源。考虑到各个村集体组织种植进度不一,资金需要差异较大的现状,人居公司与101个合作社建立经营关系,负责信贷资金的支付及后续管理,以企业经营管理手段替代政府行政干预的大包大揽,满足了各村集体经济组织差异化的资金需求,参与产业发展项目的实施和管理。

(2)通过政府奖补资金,补充项目还款来源。人居公司委托各村集体经济(合作社)负责项目的经营和管理,双方签订《委托管理协议》。项目每年产生的收益构成有两部分:一是国有公司委托各村集体经济(合作社)经营项目的经营收益,核算后,部分返回合作社用于发展集体经济;部分作为国有公司的经营收益;二是政府因发展农村经济和农业产业发展对各村集体经济(合作社)的奖补资金,各村集体经济(合作社)委托国有公司,按照奖补流程申请这部分补贴资金,并用每年的补贴资金回购一定比例的的项目资产,国有公司用出售资产收入和部分项目经营收益归还我行贷款本息。

  (3)完善风险保障机制,实现了资金闭环管理。对于金融机构而言,保证资金安全、降低风险是重点关注的问题。为了弥补项目担保资源有限、信用结构弱的不足,蓝田县百村产业提升项目一是以国有独资公司--蓝田县基础设施建设投资有限公司--提供保证担保,二是建立资金闭环管理机制。上述所有资金均通过人居公司核算,在做实了政府融资平台的同时降低了贷款风险。在现有的集体经济财务制度不规范,并且合作社数量多、监管难的情况下,在资金支付时,由合作社向人居环境公司提出资金申请,人居环境公司审批同意后,将资金直接支付给提供生产资料的第三方;在资金回收时,线上销售收入全额归集政策性银行账户,线下销售收入由各级政府督促合作社上划人居环境公司在政策性银行账户。政府对集体经济的奖补资金,由人居公司代为申请和管理,归集至政策性银行账户。最大限度减少资金在中间环节集体经济的流动频率和时间,同时确保资金在政策性金融机构内部双向闭环流动,实现资金内部监管,降低了资金挪用风险,确保银行风险可控。

  (4)根据项目资金需求设定贷款期限。考虑到农业产业经营周期较长,农业发展银行根据项目实际资金需求,为项目提供了中长期贷款,贷款期限长达10年。与农业产业收益周期相匹配的贷款期限,不仅满足了村集体经济组织长期资金需求,也降低了前期的还款压力,满足了蓝田县百村产业提升项目融资需求。

  3.蓝田模式的现实意义

蓝田模式进一步突出了政府在产业链各环节主导作用,承担了集体经济和农户在产品生产和销售中的部分职能,发挥了政策性金融逆周期调节作用,建立了利益联结机制,实现了贫困户增收致富、农村集体经济发展壮大、国有资产保值增值、银行贷款风险可控,四方市场主体共赢发展。项目实施主要有以下意义。

  一是推动农业产业向规模化,品牌化发展。蓝田县充分发挥政府主导作用,根据资源禀赋和产业基础,坚持以市场需求为导向,政府在科学规划、预判市场的基础上,提供了主导产业方向,重点围绕食用菌、花椒、樱桃、草莓、葡萄、民宿等六类产业发展,通过集中采购种苗、搭建统一线上销售平台方式等推动“一村一品”产业发展,整合县域资源进行产销一体管理管理,从资金、技术、市场等方面对产业链全环节进行引导、支持,实行生产资料集中采购,增强议价能力;农广校、农业局技术服务队提供技术指导,提高产品质量;县政府部门统一宣传推广产品,防止产品滞销和不正当竞争;成立了电商销售平台,集中销售管理,形成品牌效应;各地镇政府或街办向各集体经济派驻管理人员,增强基层组织经营管理能力,集中力量形成规模效应,逐步打造蓝田县特色农产品品牌。

  二是促进农村“三变改革”不断深入。蓝田县政府充分发挥公共财政职能,通过向集体经济主体给予财政资金补贴方式,鼓励各村成立集体经济组织,推动产业经济发展。在蓝田模式中最终产品销售利润由蓝田县人居环境公司和集体经济以15:85的比例按年度进行分配。集体经济用奖补资金以及每年分配所得的劳务费用,逐年回购蓝田县人居环境公司为集体经济建设的设备以及生产资料。国有公司通过金融信贷支持,在短时间内建设了完备的产业发展基础设施。政府参与扶持合作社不断优化管理、提高产业发展技术水平,经过长期发展形成一定规模的稳定产业。合作社通过回购资产的形式,将政策红利充分转化为集体经济实体资产,有效盘活、壮大集体经济,为持续经营奠定牢固基础。

  三是带动贫困群众持续增收。蓝田县是西安市脱贫攻坚的主战场,也是全市唯一一个革命老区。截止2019年末,未脱贫1700户2890人。项目实施后,贫困户通过土地入股等形式参与集体经济,合作社与贫困户建立利益联结机制,通过流转土地租赁、农业务工、销售农产品等收入进行分红。相比就业而言,发展集体经济产业对贫困人口覆盖面更加广泛,对脱贫的成效也更加明显。蓝田模式覆盖了蓝田县101个村,预期带动34272名贫困人口通过销售农产品等,每人每年增收1500元,为30个贫困人口提供就业岗位,每人每年增收5400元。此外,通过发展本地产业,吸引外出务工人员返乡创业,使得留守老人、留守儿童的问题得以缓解。

  四是提升贫困群众的精神状态。蓝田县通过发展当地农业产业,促进农村集体经济增收,调动贫困群众劳动积极性,激发内生动力,使得推动脱贫攻坚由“输血式”向“造血式”转变,贫困群众的精神面貌涣然一新,市场经营意识不断得到培养,干事创业的劲头日益增强,进一步巩固脱贫攻坚成果。

  4.蓝田模式今后应注意的问题

一是加强对经营主体的管理。蓝田模式中参与的集体经济主体数量较多,蓝田人居环境公司作为项目的实施的主体,面临的最大的难题就是如何管理好集体经济,保证百村提升顺利实施。应尽快建立有效的管理机制,和集体经济主体建立明晰的职责边界、经济联结机制。例如国有公司做好统筹管理、资源供应、资金收支管理、代理奖补资金申领等;合作社负责管理生产资料、带动农户积极发展产业、产品营销管理和资产购买等。两主体各尽其责,共同推进产业持续发展。

  二是加大技术支持力度。村组普遍缺乏文化素质及经营能力,在产业发展初期阶段,政府应充分发挥培育产业的主导作用,提供更多人力资源和技术支持,通过集中培训、相互观摩、外出考察、派驻专业农业技术人员等方式,提高集体经济组织生产专业技能以及经营和管理能力。

  三是提前谋划市场销售渠道。农产品产量易受天气影响,价格主要受市场供需平衡影响,波动范围大。产品的销售情况直接影响贫困户脱贫致富。在产业发展初期阶段,政府的关注点更多集中在产业培育上,对后期市场销售问题考虑不够长远。集体经济及政府部门应拓宽产品销售渠道,开展订单销售,将“备好产品等待消费”转化为更加主动的“订单认购送货上门”服务,提前解决销路问题,统筹全产业链发展产业。

  四是建立稳定的利益分配机制。蓝田县政府通过对各村(镇)集体经济工作成效考核的方式,推进广泛建立发展集体经济,发挥基层党组织战斗堡垒作用,动员党员干部参与产业培育,发挥示范作用,引导群众积极参与。在产业发展初期,依靠外部组织力量能够快速推动集体经济铺开,但要保证持久稳定的发展,凝集最广大人民的智慧和力量,必须增强农户的内生动力。以利益驱动为主,建立集体经济与农户之间公平有效的利益分配机制,激发农户持久生产动力,形成良性循环,才能既保证集体经济不断壮大,又确保贫困群众持久增收。

  四、蓝田产业扶贫模式的启示

我国县域的资源禀赋差异较大、县域经济发展的自然条件和社会条件不尽相同,资源禀赋和产业基础对产业布局的长期影响,造就了各地不同的优势和特色,也决定了彼此差异化的产业发展道路。对于有突出特色产业的地区,如陕北苹果产业,经过数十年的发展,已经形成了较大的规模和稳定的市场。农业产业生产周期长,对于原本特色产业规模小、产业化水平较低的地区,如蓝田县,在发展农业产业的起步阶段需要政府、政策性金融机构等参与主体长期的精心培育。

  1.政府主导是基础。产业扶贫是一种经济行为,更是一项民生工程。我国集体经济基础薄弱,组织和运行模式尚不成熟,发展相对滞后地区,难以吸引优质资源。同时,对市场配置资源的作用认识不足,易出现布局散乱、各自为政、规模效应不突出等问题,若仅依靠市场机制自行调节,就可能出现市场失灵的问题,难以实现产业带动贫困群众脱贫致富的目标。习近平总书记多次强调,“增加投入是保障,要发挥政府投入的主体和主导作用”。政府是产业发展一只有形的手,政府的担当作为是扶贫产业发展有效运行的组织保障,有利于解决市场在资源配置方面存在的信息不对称等缺陷,弥补市场失灵的不足。尤其是在产业发展初步阶段,政府示范、引导、服务作用对产业发展极为重要。政府要加强职能转变,建立了服务型政府,从制定产业规划、谋划发展战略、确定产业扶植政策、招商引资政策等方面,通过调配组合行政手段、财政和组织优势,协同监管,拧成一股绳,强化对“三农”信贷的货币、财税、监管政策正向激励,整合分散专项资金,设立重点项目奖补库,优化精准奖补措施。强化对重点产业的保障,在资源配置中发挥主导作用,为产业发展创造基础条件。

2.政策性金融支持是保证。金融是现代经济的核心,也是支持脱贫攻坚的基本力量。习近平多次强调“要加大对脱贫攻坚的金融支持力度,特别是要重视发挥好政策性金融和开发性金融在脱贫攻坚中的作用”。由于农产品生产周期较长,产业形成规模并产生明显效益需要一定时间的培育。相对于商业性金融以营利为目的,政策性金融突出体现的是贯彻落实政府的各项经济政策、充当政府发展产业经济工具的职能作用。因此政策性金融能够从产业初始阶段到成长阶段提供期限超长的、利率更为优惠的信贷支持,契合农村产业发展的规律。政策性金融要充分发挥点多面广的组织优势以及紧跟国家各项方针政策的产品优势,积极融资、融智、融商、融情,配合地方政府策划项目、培育主体、建立机制、整合资源,发挥政策性金融“当先导、补短板、逆周期”作用,培育孵化家庭农场、合作社、龙头企业等各类新型经营主体,支持脱贫攻坚。

3.建立政府型管理服务平台很有必要。集体经济产业发展需要借助银行融资,成立政府实体公司作为借款人能够解决金融机构准入问题。同时,实体公司的政府背景能够整合政府资源,为管理集体经济组织的经营发展提供有利条件,通过有效的制度设计和经营运作不断发展壮大集体经济。

4.建立稳定的利益联结机制是关键。让农户嵌入产业发展链条中,享受农产品增值收益,同时又为农户规避市场等各类风险提供保障,使企业和农户形成利益共享、风险共担的经济利益共同体,是扶贫产业持续发展的关键。进一步完善集体经济与农民之间的利益联结机制是促进集体经济有效实现的核心。因此,应积极培育农业产业化联合体,通过订单农业、入股分红、托管服务等方式,将小农户融入农业产业链。适当增加股份合作社的开放性,拓宽合作的区域、行业和领域。在拓宽筹资渠道的同时,实现人才、资本等生产要素和资源的有机整合。逐步建立产权明晰、经营统一、持股合理、成果共享、收益分配合理的运行机制。不断提高合作社的市场地位和经营能力,提升扶贫产品的市场竞争力,实现县域经济、农村集体经济的共同发展。

  5.坚持开发式扶贫,培育农民的内生动力是产业发展与乡村振兴的根本。“授人以鱼,不如授人以渔”,习近平提出“扶贫既要富口袋,也要富脑袋。”“要把扶贫同扶志结合起来,着力激发贫困群众发展生产、脱贫致富的主动性,着力培育贫困群众自力更生的意识和观念”。蓝田模式在产业发展过程中注重培育贫困群众发展生产和务工经商的基本技能,建立自我发展的信心,打破不愿发展的思想观念禁锢、填补不会发展的技能缺失。引导贫困群众由资助式被动发展,向自己主动谋划发展转变,促进贫困群众与区域协同发展,根治发展基因,激发脱贫致富的内在活力。“脱贫摘帽不是终点,而是新生活、新奋斗的起点。”贫困户通过提高自我发展能力,实现脱贫摘帽,进一步激发贫困群众在精神和物质层面的需求,彻底摆脱了贫瘠僵化的思想认识束缚和贫困的生活状态,打开新时代新生活的新篇章。

五、结语

产业开发是实现贫困群众持续稳定脱贫增收的主要途径,能够促进贫困地区产业结构转型,提升贫困人口和地区的内生动力,实现可持续发展。农业政策性金融从政府的角度和社会公共利益出发,以执行国家宏观经济政策为目标。在当前脱贫攻坚任务繁重、时间紧迫的情况下,迫切需要农业政策性金融发挥杠杆作用,弥补扶贫资金缺口,增强贫困地区发展活力。面对蓝田县产业发展的困境,政策性金融机构以习近平新时代中国特色社会主义思想为指针,全力服务脱贫攻坚,配合政府进一步整合政策、资源、资金优势,通过构建完善“公司 + 合作社 + 贫困户”的产业扶贫模式,发挥政府的主导作用,金融资金的引导和协同作用,企业示范和带动作用,凝聚了全社会的强大合力,实现了集体经济不断壮大、贫困群众持续稳定增收。精准扶贫必须建构多元主体参与的社会扶贫体系,必须发挥人民的主体作用,必须激发群众内生动力,这是习近平总书记新时代扶贫工作重要论述的重要内容,彰显出了中国共产党领导的正确性和我国社会主义体制的政治优势。蓝田县产业发展的积极探索,是习近平总书记精准扶贫思想的生动实践,也为其他地区产业扶贫提供了宝贵的经验。

(调研课题组第一作者:邹菊方,中国农业发展银行陕西省分行行长、党委书记

第二作者:李社辉,中国农业发展银行陕西省分行扶贫业务处长)

文章来源丨中国金融新闻网


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